Memento

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, issue d’une initiative parlementaire, abroge et remplace les dispositions de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Ce texte définit le cadre général dans lequel s’inscrivent les lois de finances ainsi que les modalités relatives à leur préparation, à leur adoption et à leur exécution. Cette nouvelle loi organique poursuit deux objectifs :

• réformer en profondeur la gestion publique pour l’orienter vers les résultats et la recherche de l’efficacité ;
• renforcer sensiblement les pouvoirs du Parlement en matière budgétaire et financière.

LE CALENDRIER DE LA LOI

1er janvier 2002 : entrée en vigueur des règles relatives aux annulations de crédits, au principe de sincérité, à l’affectation à des tiers de recettes de l’État, au délai de dépôt des "jaunes" et des réponses aux questionnaires parlementaires, aux rapports joints au PLF, aux dispositions élargissant les pouvoirs de contrôle des commissions des finances,à la procédure d’examen du PLF et du projet de loi de règlement.

1er janvier 2003 : entrée en vigueur du nouveau débat d’orientation budgétaire.

1er janvier 2004 : entrée en vigueur des règles relatives aux taxes parafiscales et à l’obligation de dépôt des collectivités locales. Première présentation du Parlement des missions, des programmes et des objectifs et indicateurs qui leur sont associés.

1er janvier 2005 : entrée en vigueur des règles relatives à la préparation du PLF 2006, qui sera le premier à être préparé et exécuté en appliquant l’ensemble de ce nouveau dispositif.

UNE GESTION PUBLIQUE PAR OBJECTIFS ET RÉSULTATS

 Un budget structuré en missions, programmes et actions

• En 2006, le budget de l’État ne sera plus structuré par nature de crédits ; désormais, le Parlement votera les crédits par missions, parfois interministérielles, qui se déclineront en 100 à 150 programmes ministériels regroupant un ensemble cohérent d’actions. Au sein d’un programme, le gestionnaire pourra redéployer librement ses dépenses entre sept titres (dotation des pouvoirs publics, dépenses de personnel, dépenses de fonctionnement, charges de la dette de l’État, dépenses d’investissement, dépenses d’intervention, dépenses d’opérations financières) à l’exception des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel ; ils ne pourront être majorés par des crédits provenant d’un autre titre mais pourront en revanche abonder les crédits des autres titres. Ces crédits seront en outre assortis d’un plafond d’emplois ministériel.

• L’élaboration des programmes, de même que la formulation des objectifs et des indicateurs de résultats relèveront d’un travail propre à chaque ministère. Grâce à l’expérience acquise sur les « agrégats budgétaires » et aux conclusions du groupe de travail réuni avant l’adoption de la réforme, chaque ministère pourra conduire ce travail à partir d’une méthodologie commune. La direction du budget validera les programmes en vue de leur intégration dans la loi de finances.

Les systèmes de mesures des résultats seront audités par un comité interministériel d’audit, présidé par un inspecteur général des finances. Ce dernier mobilisera à cet effet les corps de contrôle.

 Des responsabilités croissantes pour les gestionnaires

• La loi organique accordera aux gestionnaires une plus grande liberté dans l’utilisation des moyens qui leur seront alloués. En contrepartie, ils devront rendre davantage compte des résultats obtenus, chaque programme devant être pourvu d’objectifs précis et assorti d’indicateurs de performance.

• Des projets annuels de performance joints au projet de loi de finances (PLF) mettront en exergue les résultats obtenus et attendus pour chaque programme et des rapports annuels de performance accompagneront le projet de loi de règlement. Les parlementaires seront ainsi en mesure d’apprécier l’efficacité de la dépense par rapport aux objectifs affichés.

• Dans ce cadre plus global, l’élargissement des enveloppes budgétaires impliquera de limiter les modifications que le Gouvernement pourra apporter, par décret ou arrêté, à la loi votée. Les virements seront limités à 2 % des crédits initiaux, les annulations à 1,5 %, les reports de crédits de paiement à 3 % (mais les fonds de concours et les autorisations d’engagement seront intégralement reportables).

UN PARLEMENT AUX POUVOIRS ACCRUS

Les parlementaires auront désormais la faculté de prendre l’initiative de la création d’un programme ou de proposer des modifications de dépenses dans le cadre d’un plafond de crédits Direction des affaires financières Mission loi organique et contrôle de gestion fixé pour une mission, nouvelle unité de vote et d’amendement des crédits.

 Transparence de la gestion budgétaire

• La stratégie économique et budgétaire sera pleinement reconnue comme un enjeu de la discussion parlementaire. Dès le PLF, les objectifs pluriannuels des finances publiques seront explicités au moyen du rapportéconomique, social et financier, puis du débat d‘orientation budgétaire du printemps. En outre, le Gouvernement devra remettre au Parlement, avant les discussions sur le PLF et sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, un rapport sur l’évolution de l’ensemble des prélèvements obligatoires.

• Le champ de compétence de la loi de finances sera élargi notamment par l’ajout d’uneévaluation des ressources et charges de trésorerie et des recettes de fonds de concours. Pour plus de lisibilité au sein des prélèvements publics, le mécanisme des taxes parafiscales sera supprimé.

• L’information du Parlement est améliorée. De nouvelles procédures d’avis ou d’informations permettront au Parlement d’être plus présent au niveau de l’exécution du budget. Les principales modifications que le Gouvernement apportera par voie réglementaireà la loi de finances (décrets de virement, de transfert ou d’annulation), lui seront ainsi transmis pour information. Il donnera par ailleurs un avis préalable sur les décrets d’avance.

 Renforcement du contrôle parlementaire

• Les pouvoirs du Parlement lors du débat budgétaire seront accrus. L’article 40 de la Constitution interdisait aux parlementaires de déposer des amendements entraînant une augmentation des dépenses ou une diminution des recettes. Désormais, ils pourront modifier la répartition des crédits entre programmes d’une même mission. Les nouvelles règles de votes seront les suivantes :

• • un vote d’ensemble pour les évaluations de recettes,
  • un vote de crédits par mission,
  • un vote unique sur le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État,
  • un vote par compte spécial et par budget annexe.

• Les commissions de finances se verront attribuer de nouvelles missions. Elles seront désormais chargées de suivre et contrôler l’exécution budgétaire. Elles pourront par ailleurs évaluer toute question concernant les finances publiques. Dans ce cadre, les commissions bénéficieront d’un droit d’audition qui obligera toute personne interrogéeà répondre et qui la déliera du secret professionnel.

 Les missions de la Cour des Comptes

La Cour des Comptes aura un rôle de certification des comptes de l’État. La mission d’assistance du Parlement confiéeà la Cour des Comptes (art. 47 de la Constitution) sera réaffirmée. (art. 58 de la loi)

UN NOUVEAU SYSTÈME COMPTABLE

 D’une logique de moyens à une logique de résultats

On distinguera dorénavant le budget de la comptabilité. La logique de « caisse » pour le suivi de l’exécution budgétaire sera maintenue, celle de « droits constatés » pour la tenue de la comptabilité générale sera adoptée.

Dans son article 27, la LOLF indique que l’État tiendra trois comptabilités :

• une comptabilité générale de l’ensemble des opérations (en droits constatés) ;
• une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires ;
• une comptabilité de gestion destinéeà analyser les coûts des différentes actions engagés dans le cadre des programmes.

 Évolution du rôle du comptable public

Les comptables publics verront leurs responsabilités s’étendre au contrôle de la fidélité et de la sincérité des comptes. Ils devront s’assurer que les comptes reflètent véritablement la situation financière et le patrimoine de l’État et auront ainsi une mission générale d’appréciation des décisions en matière comptable.

Historique de la loi

• 2 janvier 1959 : ordonnance adoptée en même temps que la constitution de la Vème République. Par la suite, 36 propositions de réforme n’ont pas abouti.

• 11 juillet 2000 : proposition de loi organique relative aux lois de finances déposée par M. Migaud au nom de la commission spéciale. (Les travaux préparatoires ont duré près d’une année).

• 28 juin 2001 : après deux lectures respectives au Sénat et à l’Assemblée nationale, adoption de la proposition de loi organique.

• 26 juillet 2001 : Le Conseil constitutionnel a, pour l’essentiel, considéré que le texte de la loi organique relative aux lois de finances voté en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat est conforme à la Constitution.